La participación constituye un elemento imprescindible de la buena gobernanza, dado que es la condición básica del paradigma de gobierno abierto y transparente. Cierto es que la participación es inherente a las democracias, pero los límites del concepto no se circunscriben a la posibilidad de participación política de la ciudadanía en unas elecciones, sino que también incluye diferentes modalidades de contribución, aportación e implicación en diferentes ámbitos, como, por ejemplo, en propuestas de políticas públicas y elaboración de normas.

Asimismo, la participación puede tener un carácter amplio o más restringido, en función del espectro de los sujetos (actores públicos y privados, organizaciones de la sociedad civil, toda la ciudadanía) y tener un alcance mayor o menor (desde la mera información a la ciudadanía, pasando por la consulta y audiencia, hasta la involucración activa).

El papel relevante de la participación explica que goce de un respaldo reglado, tanto en la normativa europea, como en la nacional y, por supuesto, en el ámbito autonómico. Precisamente, en la legislación europea se insiste en la relación que existe entre la participación ciudadana y el buen gobierno. Por su parte, la Constitución Española recoge el deber de los poderes públicos de fomentar la participación ciudadana. Y, en Andalucía, el Estatuto de Autonomía, también le confiere un papel principal a la participación ciudadana, desarrollando el derecho a la participación directa o por medio de representantes.

Esta relevancia también se evidencia en la aprobación de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía, que, entre otras cosas, persigue fomentar e impulsar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, de modo que se mejore y fortalezca la comunicación entre el gobierno y la sociedad. Entre estos asuntos, cabría citar la elaboración de presupuestos de la Comunidad Autónoma, los procesos de participación ciudadana mediante consultas populares, la elaboración de normas, el seguimiento o la evaluación de las políticas públicas.

De este modo, con la participación como principio conductor de la producción de sus políticas públicas, la Administración de la Junta de Andalucía, al igual que los demás gobiernos y administraciones, no solo pretende contar con una fuente de respaldo y legitimidad política, sino que también aspira a integrar el conocimiento y la pericia que existe en la sociedad (la inteligencia social), para mejorar el diseño de políticas al estar más adaptadas a las necesidades reales.

Asimismo, cabe esperar una mayor eficacia en la implementación de las políticas, ya que políticas construidas sobre la base de una participación amplia cuentan con un consenso sólido respecto a unos objetivos y líneas de actuación compartidas. Es por ello que la fase de la implementación de estas políticas debe resultar más ágil y potencialmente con menores fricciones o conflictos.

Por último, una finalidad adicional que persigue la participación es la de crear una corresponsabilidad de los agentes participantes en la puesta en práctica de las políticas públicas y en sus resultados. Bajo esta perspectiva, se trata de transformar lo público en una responsabilidad compartida. Para ello, la administración debe facilitar la implicación de la ciudadanía y agentes interesados (stakeholders), mientras que de la sociedad civil se requiere una mayor proactividad y compromiso con la generación de valor público, dejando de lado el “clientelismo” en su relación con la administración.

Aunque no abundan los estudios e informes estadísticos que cuantifiquen, al menos de forma aproximada, el grado de participación efectiva de la ciudadanía en el conjunto de sus políticas públicas durante las diferentes legislaturas, existen evidencias empíricas y algunas estimaciones que ponen de manifiesto determinadas carencias o deficiencias en el contexto de la participación.

Así, la participación pública prevista normativamente, en los casos de elaboración de proyectos normativos, así como de planes, programas y estrategias de la Administración de la Junta de Andalucía, en distintas materias, se ha caracterizado por cierta debilidad y rigidez. En concreto, la participación en muchos casos estuvo ceñida, exclusivamente, a los plazos previstos de información pública o audiencia, sin aportaciones previas o posteriores a la aprobación de la norma o el plan. En el mismo sentido, resulta frecuente que la participación coincida con una fase avanzada en la elaboración del documento relativo a la política o acción pública, es decir, en un momento en el que los contenidos y decisiones más relevantes ya pueden estar tomados.

Por último, hay que considerar que en los procesos de participación pueden predominar grupos fuertemente interesados y organizados (lobbies), que pueden introducir sesgos en las acciones de gobierno, en detrimento de otros colectivos con menor capacidad, cuya participación puede verse mermada o minusvalorada.

Una mención especial por su significación en el diseño de estrategias conjuntas con la Administración en materia de política económica es la que ha venido en denominarse como “participación institucional”. Dicha participación constituye una fórmula para propugnar y dotar de relevancia al diálogo social y al consenso con los agentes económicos y sociales más representativos. Esta participación, entendida como tomar parte, intervenir, contribuir y colaborar, es un rasgo distintivo de las sociedades democráticas más avanzadas, en las que existe un eficaz y fluido diálogo entre las distintas instituciones de gobierno y los agentes económicos y sociales. De este modo, la institucionalización del diálogo social se materializa mediante la presencia de delegados o portavoces de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en determinados órganos constituidos por las distintas entidades públicas.

Andalucía ha sido una Comunidad Autónoma que ha apostado decididamente por la participación institucional, es decir, la celebración a lo largo de sucesivas legislaturas de acuerdos o pactos de concertación de sus políticas y planificaciones más relevantes con los agentes económicos y sociales más representativos. Sin duda, esta concertación ha supuesto un factor de estabilidad y legitimidad política.

En el contexto generado por la crisis de la pandemia COVID-19 se ha hecho más evidente la necesidad de aprovechar los beneficios derivados de una colaboración y cooperación fluidas entre todos los agentes involucrados. En este sentido, existe un consenso en reconocer que el diálogo social ha sido un pilar fundamental en el que se ha apoyado el conjunto de respuestas que han logrado evitar un mayor colapso económico y social durante esta crisis, tanto en España como en Andalucía. Prueba de ello ha sido la firma del Acuerdo para la Reactivación Económica y Social de Andalucía en julio de 2020, revalidado con una segunda rúbrica en marzo de 2021. Además, esta experiencia ha servido para fortalecer la concertación social, revalidando la acreditada efectividad de este instrumento para afrontar las consecuencias de las crisis de gran impacto en la actividad productiva, el empleo y el tejido social.

Andalucía, bajo esta perspectiva y guiada por su confianza en los beneficios del diálogo permanente con los agentes económicos y sociales más representativos, es consciente de la necesidad de fortalecer el espíritu de la concertación como un elemento imprescindible para abordar la recuperación económica, afrontando con responsabilidad compartida las decisiones y medidas de la mejor política económica a implementar en el futuro.

En este sentido, las funciones del diálogo social no pueden limitarse a este periodo de crisis pandémica y de urgencia, sino que debe servir para reavivar este instrumento de buena gobernanza y de calidad institucional que supone la participación de los agentes económicos y sociales más representativos en el diseño de estrategias conjuntas que minimicen los efectos de la crisis y que también hagan frente a otros retos difíciles y con un horizonte temporal más amplio. Todo ello permitirá la transformación y las reformas pendientes para hacer una sociedad más justa e igualitaria, con una economía más sólida, productiva y capaz de afrontar futuros desafíos en las próximas décadas.

Desde un punto de vista legal, atendiendo a las referencias explícitas al diálogo social en nuestro Estatuto de Autonomía, resulta necesario reconocer y potenciar esta participación institucional, mediante un respaldo normativo que lo enmarque y lo defina, con el objetivo claro de hacer oír la voz de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en todas aquellas materias relevantes sobre las que, obviamente, tenga competencias la Administración de la Junta de Andalucía.

Dicho reconocimiento debe estar reflejado en una norma reguladora, similar a la que ya disponen la mayoría de las Comunidades Autónomas españolas. Esta regulación también podría establecer las bases para fijar unas reglas de participación objetivas, transparentes, eficaces y equitativas, al tiempo que para clarificar otros aspectos de su participación, como su forma de organización, su funcionamiento y su fomento.