Como es sabido, en el contexto de la descentralización política de España, las políticas públicas de la Administración de la Junta de Andalucía operan en un entorno de gobernanza multinivel, en el que también interviene la UE. De este modo, la implementación efectiva no solo depende de las actuaciones de la Administración de la Junta de Andalucía en base a sus propias competencias, sino que también requiere con frecuencia las actuaciones en las que las competencias son del Estado o de los Entes locales.

Esta necesidad de interactuar, cada vez más relevante por la enorme complejidad y transversalidad de las cuestiones que actualmente debe afrontar la acción pública, convierte a la calidad de las relaciones intergubernamentales e interadministrativas en un factor determinante de gobernanza. Se entiende por dicha calidad, el funcionamiento razonable de los mecanismos de cooperación, de naturaleza voluntaria, y de coordinación y colaboración, obligatorios ambos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Igualmente, resulta de gran importancia la manera en la que funcionan estos tres mecanismos en las relaciones interdepartamentales en el seno de la propia Administración de la Junta de Andalucía, entre sus diferentes Consejerías y organismos, evidenciándose la necesidad de potenciar los cauces de cooperación interdepartamental que, a tenor de lo observado durante varias legislaturas, no es tarea fácil, sino que constituye un reto.

Otra modalidad relevante de la cooperación es la cooperación territorial. Ésta se refiere a la voluntad de los entes locales andaluces de abordar conjuntamente tareas de interés común, por ejemplo, en materia de transporte o gestión de residuos, por diferentes vías cooperativas formales (mancomunidades o consorcios) o informales (redes de ciudades, Consejos de Alcaldes, entre otros). El uso infrecuente y restringido que se ha hecho de estas fórmulas de cooperación ya ha sido tratado en el bloque temático 5, relativo al territorio.

Por otra parte, cabe mencionar la cooperación pública-privada, entendiendo por ésta no solo las iniciativas comprendidas dentro de la definición clásica (es decir, el acuerdo o convenio que liga al sector público y la empresa privada para la construcción y mantenimiento de infraestructuras y la prestación de servicios), sino también cualquier relación cooperativa para la consecución de determinados objetivos, como, por ejemplo, el uso de fondos mixtos de inversión para el desarrollo de la I+D, las startups o la digitalización.

En todos estos casos de cooperación, tanto en Andalucía, como en general en España, se observan grandes deficiencias que atestiguan el limitado grado de desarrollo de la cultura de cooperación, siempre basada en un firme principio de lealtad institucional, en un estado como el español cuasi-federal.

En cuanto a las relaciones intergubernamentales, estamos lejos de las buenas prácticas del federalismo cooperativo en Alemania, país que suele servir de referencia en las propuestas para el futuro desarrollo del Estado de las Autonomías. Salvo algunas excepciones, como la del Consejo de Política Fiscal y Financiera, la cultura de la cooperación en las Conferencias Sectoriales sigue siendo precaria y la Conferencia de Presidentes no suele ser un instrumento habitual de la gobernanza. De este modo, en lugar del multilateralismo, prevalecen en las relaciones entre las CC.AA. y el Gobierno central un enfoque de bilateralismo y, en ocasiones, frentes partidistas que eclipsan el carácter institucional de estas relaciones.

Igualmente, no son muy frecuentes las dos vías de la “cooperación horizontal autonómica”, los Acuerdos de Cooperación y los Convenios de Colaboración entre CC.AA. Esta cooperación horizontal se produce ocasionalmente solo entre regiones limítrofes y de forma bilateral.

Parece que ni siquiera el enorme reto colectivo de la pandemia de la COVID-19 está induciendo un “salto cualitativo” en las relaciones intergubernamentales entre el Estado y las CC.AA. y entre las propias CC.AA. Se perpetúan en estas relaciones la ausencia de lógicas de win-win, de sumar y de pactar, mucho más allá de las lógicas de partido.

En Andalucía, la coordinación interdepartamental se viene articulando a través de las Comisiones Delegadas de Gobierno, Comisiones Interdepartamentales y, en el ámbito de la planificación, mediante Comisiones o Grupos de Trabajo participados por las diferentes Consejerías involucradas en cada plan.

En general, se ha podido comprobar la operatividad de esta coordinación interdepartamental, pero se siguen registrando dificultades. Por ejemplo, en las tareas de seguimiento y evaluación de planes estratégicos, o en materia territorial, con el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, que propugnaba en su desarrollo varios “Programas Coordinados” a realizar bajo la corresponsabilidad de diferentes Consejerías que no han llegado a ejecutarse.

Entre los pocos casos de éxito, cabe mencionar la experiencia en Andalucía de la cooperación territorial a través de los Grupos de Desarrollo Rural (GDR) en el marco de la Iniciativa Comunitaria Leader, cuyo éxito en Andalucía se debe en gran parte al hecho de que los recursos financieros de la UE incentivaron desde fuera la voluntad de cooperación. No obstante, el panorama general de la cooperación territorial en Andalucía ofrece un escenario de debilidad.

La cooperación pública-privada, también llamada colaboración privada-pública no tiene una definición precisa, entendiéndose por ésta, comúnmente, a las diferentes formas de asociación entre los responsables del sector público y el mundo empresarial, con el objetivo de garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio.

Tal y como se señala en el Libro Verde de la Comisión Europea sobre la colaboración público-privada (COM(2004) 327 final), las operaciones de esta cooperación público-privada (CPP) se caracterizan, habitualmente, por una serie de elementos comunes, como la duración relativamente larga de la relación, el volumen de financiación del proyecto (a menudo, garantizado por el sector público), el importante papel del operador económico, que participa en diferentes etapas del proyecto (diseño, realización, ejecución y financiación) y la distribución de los riesgos entre el socio público y el privado, al que se le transfieren riesgos que habitualmente soporta el sector público.

Las administraciones públicas europeas, españolas, y también en Andalucía (la autonómica y la local), han recurrido de forma creciente a operaciones de CPP para realizar proyectos de infraestructura, en particular en los sectores del transporte, la sanidad pública, la educación y la seguridad pública. No obstante, más recientemente, se considera que esta cooperación debe entenderse en un sentido más amplio, como una actuación conjunta del sector público y del sector privado, que mejora los resultados obtenidos separadamente por cada una de las partes, que permita activar recursos privados para fines de interés general y optimiza el capital colectivo disponible. Bajo este enfoque, se pretende aumentar las inversiones destinadas a las infraestructuras de la red transeuropea, así como al ámbito de la innovación, la investigación y el desarrollo.

Pero conviene tener presente que no es fácil para el sector público lograr un acuerdo de CPP para un proyecto que combine la mejor relación calidad/precio y, al mismo tiempo, preservar los objetivos de interés público. La experiencia demuestra que es conveniente determinar, en cada caso, si la opción de colaboración ofrece una plusvalía real en relación con las demás posibilidades, como la adjudicación más clásica de un contrato, tal y como recuerda el Libro Verde de la Comisión Europea, antes mencionado.

Precisamente, el interés por la CPP se ha renovado, a raíz de la inclusión, como una palanca, de estas fórmulas de cooperación en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, quedando reflejada en el texto del Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre: “… dado el efecto multiplicador que implica en la economía una movilización de recursos de esta dimensión, la CPP será clave para la ejecución de los distintos proyectos tractores contemplados en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, siendo necesario adaptar el marco normativo de los instrumentos de la colaboración público-privada a fórmulas que, manteniendo los controles y exigencias comunitarias, permitan fórmulas más flexibles y adaptativas a los requerimientos de los proyectos financiables con el Instrumento Europeo de Recuperación”.

Durante los últimos años, en la Administración de la Junta de Andalucía se han producido avances considerables en la cooperación pública-privada en diferentes ámbitos de actuación. Sin embargo, al igual que en el resto de España, las “alianzas o partenariados público-privados” han tenido un menor uso que las “externalizaciones”, aunque en algunos casos se podría haber optado por las primeras.

En resumen, con el fomento de la coordinación y colaboración y, especialmente la cooperación como principios rectores de su acción política y administrativa, la Administración de la Junta de Andalucía puede obtener múltiples ventajas, tales como:

• una visión más integrada y mejor informada de los problemas, oportunidades y retos, con una mayor coherencia de las actuaciones (compatibilidad mutua y complementariedad),

• la obtención de sinergias y generación de economías de escala,

• el acceso a la financiación privada, la flexibilidad en la gestión, la compartición de riesgos y el aprovechamiento de la experiencia, tecnología e innovación del sector privado.

Todas estas razones explican que la política pública de la Administración de la Junta de Andalucía considere la cooperación como un recurso de la gobernanza de especial valor estratégico, que permite fortalecer el capital social de nuestra región. Así, se genera lo que los expertos han llegado a definir como la existencia de redes de cooperación entre múltiples actores basados en la confianza mutua, y que la OCDE y la UE consideran como un componente del capital territorial, así como un factor que contribuye al éxito del desarrollo económico de las regiones.