La regulación va intrínsecamente ligada a la simplificación y agilización normativa, pero el concepto de calidad de las instituciones abarca aspectos más amplios como el buen funcionamiento de la justicia, la independencia de los organismos de control, la calidad regulatoria, la transparencia del sector público, la eficiencia de la administración y el control de la corrupción, entre otros. Todas estas cuestiones tienen una repercusión directa sobre la buena gobernanza y su mejora contribuirá positivamente a la estrategia de crecimiento a largo plazo de la economía andaluza.

Por ello, en esta prioridad estratégica se dedica una línea de actuación a la mejora de la calidad institucional. Conviene recordar que, en el anterior marco presupuestario plurianual 2014-2020, mediante recursos de los fondos de cohesión, se fijó como Objetivo temático 11 el “Mejorar la capacidad institucional de las autoridades públicas y las partes interesadas y la eficiencia de la Administración pública”. Sin embargo, los avances en Andalucía en esta materia han sido bastante discretos, por lo que se requiere un mayor esfuerzo en los próximos años.

Atendiendo a la definición de calidad institucional como un concepto multidimensional, que engloba una elevada imparcialidad y calidad en la prestación de servicios públicos, junto con una baja corrupción, se calcula el Índice Europeo de Calidad de Gobierno (EQI), que elabora la Universidad de Gotemburgo, financiado por la Comisión Europea. Con los últimos datos disponibles, para 2021, Andalucía se encuentra en el puesto 135 de un total de 208 regiones europeas y, aunque no obtiene una puntuación relativamente inferior a la de regiones comparables en términos de PIB per cápita.

A su vez, las regiones españolas se sitúan en una posición poco aventajada dentro de la UE, donde destacan países como Finlandia, Suecia, Dinamarca, Países Bajos o Alemania. En sentido contrario, los peores valores del índice de calidad institucional se corresponden a regiones de Rumania, Bulgaria, Grecia o Italia, con peores resultados que el promedio de España. En general, se aprecia que los países del norte y las regiones españolas más septentrionales ofrecen mejores niveles de calidad institucional que las meridionales.

Desde un enfoque temporal, la media del indicador de calidad de gobierno para España desciende entre 2010 y 2017, registrando un ligero ascenso en 2021. Para el periodo 2010-2021, el indicador muestra para las CC.AA. que el rango del EQI crece con el tiempo, es decir se observa una divergencia regional, de manera que la distancia entre la región en la primera y última posición aumenta desde 2010. De este modo, las regiones que se mantienen en los primeros puestos durante las últimas ediciones (País Vasco, Rioja y Navarra) han registrado importantes aumentos en su índice, mientras las que ocupan los últimos puestos han observado variaciones modestas que no han alterado de manera significativa su posición relativa.

En el caso de Andalucía, en la edición de 2021 y respecto del año 2017, se produce una mejora en el indicador global que pasa de -0,65 a -0,54, dejando la última posición en el conjunto de las regiones españolas.

De este modo, una de las razones que evidencian la necesidad de mejorar la calidad de la Administración es tratar de eliminar esta brecha o gap con respecto a otras regiones y países, logrando avanzar en algunas de las dimensiones que mide este indicador como es la calidad en la prestación de servicios públicos.

De acuerdo con un trabajo de investigación de la Comisión Europea, la calidad de los servicios públicos de un país está correlacionada con el nivel de confianza en la Administración pública, la facilidad para hacer negocios (buena regulación) y el bienestar de la sociedad.

En este sentido, atendiendo a los resultados del informe: “Los costes económicos del déficit de calidad institucional y la corrupción en España”, los indicadores de calidad institucional sitúan a España entre el 20% (percentil 81) de los países con una mejor gobernanza en el mundo, pero por debajo del nivel que le correspondería de acuerdo con el desarrollo de su economía. Además, la trayectoria española ha sido ligeramente decreciente en calidad institucional, ya que todos los indicadores se sitúan en 2017 (último año disponible) a un nivel inferior al de 2003. El indicador global ha descendido desde un 7,8 a un 6,8.

Además, existe una extensa doctrina que se refiere al marco regulador y al funcionamiento de la Administración como factores determinantes para la facilidad de hacer negocios. En este ámbito, cabe mencionar la contribución del concepto de la OCDE “Better Regulation” y sus recomendaciones, o el ranking “Doing Business” del Banco Mundial.

De acuerdo, con los resultados del citado informe Doing Business, para el año 2015, en España y con detalle por Comunidades Autónomas, puede comprobarse que Andalucía se situaba entre las CC.AA. mal posicionadas en esta materia (14 sobre 19). Mientras, el conjunto de España mantenía una posición poco aventajada respecto a otras economías de nuestro entorno en materia de regulación que afectan potencialmente a las pymes, como la apertura de una empresa, la obtención de permisos de construcción, la obtención de electricidad y el registro de propiedades.

Esta baja calidad regulatoria tiene un impacto negativo sobre Andalucía y otras regiones de España, por los costes asociados al deterioro de elementos clave del funcionamiento de una economía, al desincentivar el emprendimiento, la innovación, la competencia y el esfuerzo, lo que se traduce en una menor productividad, un mayor desempleo y unas remuneraciones inferiores a los que serían posibles con la tecnología y el capital disponibles. En el mismo sentido, se ha evidenciado que aquellos países o regiones con mejores puntuaciones en indicadores de calidad institucional y regulatoria muestran mayores tasas de productividad, un crecimiento potencial a largo plazo más elevado y sólido, junto con una mayor resistencia en las crisis económicas.

Adicionalmente, tanto en Andalucía como en España, en general, el Indicador de Confianza Empresarial (ICE) que elaboran el INE y el IECA incorpora un módulo, que tiene una parte dedicada a la percepción de la buena regulación. En concreto, se pregunta sobre los recursos dedicados a la resolución de trámites con las administraciones; sobre los trámites añadidos que deben cursarse para operar y también sobre el beneficio debido a sustitución de autorizaciones previas por declaraciones responsables. Los resultados de este indicador señalan que hay un margen amplio de mejora para agilizar los procedimientos para operar en un mercado o industria.

Por otro lado, la buena gobernanza y la calidad de la regulación también atañe al funcionamiento interno de la Administración y, en cierto modo, a su “sistema administrativo”, lo que dificulta y ralentiza la resolución de trámites y procedimientos para el conjunto de la ciudadanía (por ejemplo: el reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a distintas prestaciones como la Renta Mínima de Inserción). Por ello, resulta necesario realizar una revisión y evaluación de los trámites y plazos del Registro de Procedimientos y Servicios de la Administración de la Junta de Andalucía que afectan tanto a la ciudadanía como a los operadores económicos. Adicionalmente, el ritmo actual de los cambios sociales, tecnológicos y económicos exige que todas las administraciones públicas, no solo la regional, se adapten a las nuevas realidades.

En este punto, conviene destacar el importante papel que debe desempeñar la digitalización de la Administración y la prestación de servicios en línea (online) para elevar la calidad de la gobernanza regional. Aunque esta materia ya ha sido tratada en una línea de actuación de la prioridad 1.2 “Impulsar la digitalización de la sociedad y de la economía”, cabe mencionar en este apartado que el informe de la Comisión Europea “eGovernment in Spain”, publicado en diciembre de 2018, hace una serie de recomendaciones que siguen vigentes y que pueden ser aplicables a Andalucía.

Asimismo, habría que considerar las infraestructuras, equipamientos y herramientas necesarias para poder ofrecer estos servicios online con garantías de calidad. En este sentido, a modo de ejemplo, cabe citar el informe elaborado en el 2019, por el Joint Research Centre (JRC) de la Comisión Europea: “The role of Spatial Data Infrastructures in the Digital Government Transformation of Public Administrations”. En dicho documento se aportan recomendaciones para superar el atraso de la incorporación de la componente geoespacial en la digitalización de las administraciones.

También cabe mencionar que se está realizando un esfuerzo notable en la mejora e incremento de los recursos humanos y materiales que afectan a la calidad del Servicio Público de Justicia, con el objetivo de que la ciudadanía pueda tener una respuesta ágil y eficaz de los órganos jurisdiccionales.

Por último, la calidad de la Administración también se debe complementar con la implicación de las propias ciudadanas y ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil y del ámbito académico y empresarial, por su experiencia y pericia (expertise) en distintos ámbitos del sector público. En este sentido, la Administración “deja de asumir” toda la responsabilidad y la comparte, a través de la co-generación y co-elaboración con dichos expertos del sistema andaluz del conocimiento.

Fuente: University of Gothenburg
Nota: Regiones ordenadas por el valor del índice en 2021.

Fuente: “Informe Doing Business España 2015 por CCAA”, Banco Mundial.