El sistema urbano andaluz está configurado por 10 áreas metropolitanas (Almería-El Ejido, Bahía de Algeciras, Bahía de Cádiz-Jerez, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga, Costa del Sol y Sevilla), que representan 195 municipios y 68,7% de la población andaluza, las ciudades medias interiores y litorales (253 municipios, 22,3% de la población) y asentamientos rurales con o sin centro urbano (330 municipios, 8,9% de la población).

De este modo, las áreas metropolitanas concentran, mayoritariamente, la población y la actividad económica de Andalucía, siendo espacios de vida y de acción de la ciudadanía y los agentes económicos. En ellas se aglutinan el empleo, el consumo, los recursos, la innovación, el conocimiento y la vida cultural, desempeñando un papel determinante para el desarrollo y la competitividad regional. Igualmente, resultan decisivas para la sostenibilidad de nuestra Comunidad Autónoma, ya que las ciudades y las conurbaciones son el principal campo de batalla contra el cambio climático.

En este sentido, cabe tener presente que la amplia red de ciudades medias existente en Andalucía alberga un rico patrimonio histórico-cultural, que constituye un activo relevante para el desarrollo turístico. Igualmente, son un elemento importante del desarrollo económico local y regional, donde han surgido sistemas productivos locales y, en algunos casos, clústeres industriales. Asimismo, presentan ventajas ambientales y de calidad de vida vinculadas al tamaño medio de estas ciudades y a su forma urbana tradicional, con los patrones de una ciudad compacta, siguiendo un modelo urbano más sostenible.

En su conjunto las áreas metropolitanas, las ciudades medias y los asentamientos rurales configuran en Andalucía un sistema urbano equilibrado. Este equilibrio se refleja en la distribución geográfica relativamente homogénea de las ciudades y en la ausencia de grandes diferencias poblacionales entre las dos urbes más grandes (Sevilla y Málaga).

Precisamente, este sistema urbano equilibrado y policéntrico brinda ventajas para el desarrollo económico del territorio y también para su cohesión, tanto en términos de vertebración e integración física como de accesibilidad a los equipamientos y servicios en las diferentes partes de nuestra región, permitiendo también la fijación de la población en el territorio.

No obstante, esta posición aventajada del sistema urbano de Andalucía no evita la existencia de varios problemas que ponen de manifiesto que sus ventajas potenciales se encuentran amenazadas o no se han aprovechado de forma suficiente. Así, el proceso de urbanización en forma de expansión dispersa, sobre todo en las áreas metropolitanas y el litoral de Andalucía, ha supuesto un binomio de excesivo consumo de suelo y de incremento de movilidad en coche particular, con fuertes impactos ambientales y también costes económicos y sociales, que ha puesto el desarrollo urbano de algunas zonas de Andalucía en la senda de la insostenibilidad.

Igualmente, existen en el interior de muchas ciudades situaciones de declive económico, de problemas sociales y de pobreza, que se han traducido en un número considerable de zonas urbanas desfavorecidas dentro de la región.

Además, en las áreas metropolitanas andaluzas, como espacios urbanos funcionales compuestos por múltiples municipios, los problemas y retos presentan una enorme complejidad y las soluciones planteadas suelen adolecer de una visión integral.

Especialmente, estos problemas atañen a cuestiones relativas a la ordenación urbanística-territorial y a la movilidad (en las áreas metropolitanas una parte considerable de los vehículos que entran cada día en la ciudad central correspondiente proceden de municipios de su entorno), a las infraestructuras verdes, a la gestión del agua y de los residuos municipales, sin olvidar la promoción económica.

Todos estos asuntos tienen un alcance y una dinámica que exceden de los límites geográficos y las esferas competenciales de cada municipio, ya que afectan de forma transversal a distintas administraciones públicas, que operan en cada área metropolitana. Por ello, se hace imprescindible abordar estos problemas de forma unitaria y coordinada para el conjunto de cada área metropolitana en el marco de un enfoque de planificación integrada, como recuerda la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas de 2015.

Esta planificación integrada precisa de una cooperación multinivel entre todas las administraciones y la cooperación público-privada de éstas con los actores interesados (agentes económicos, sociales y sociedad civil) para construir una alianza con una visión común y estrategias de acción compartidas y coherentes, para asegurar un desarrollo inclusivo, seguro, resiliente y sostenible de las áreas metropolitanas, de acuerdo con el ODS 11.

En Andalucía, no ha existido este tipo de alianzas amplias para la puesta en marcha de una agenda metropolitana, ya que esta perspectiva solo ha sido objeto de aproximaciones parciales (Planes de Transporte Metropolitano y Planes de Ordenación del Territorio subregionales) o genéricas, aunque la Agenda Urbana de Andalucía 2030 esboza posibles líneas de actuación.

Al mismo tiempo, existen algunos planeamientos estratégicos para ciudades que contemplan e incorporan la dimensión metropolitana (el Plan Estratégico Sevilla 2030 o el Foro Metropolitano de Alcaldes en Málaga), pero que no se han llegado a formular todavía en planes estratégicos metropolitanos, como resultado del acuerdo de varios municipios y otros actores relevantes de las áreas metropolitanas. Tampoco se ha avanzado en la importante cuestión de los modelos de organización institucional específicos para áreas metropolitanas, ya sean gobiernos metropolitanos (como el Área Metropolitana de Barcelona) o fórmulas más blandas de la gobernanza metropolitana.

Bien es cierto que el POTA señaló varios campos de actividad para crear redes de cooperación entre los Centros Regionales (las áreas metropolitanas), algunos de ellos directamente referidos a la economía (actividades productivas, innovación e investigación), pero la cooperación inter-metropolitana ha sido prácticamente inédita en Andalucía. Tan solo, a modo de excepción, cabe mencionar el Protocolo de Cooperación de 2015 para el “Eje Sevilla-Málaga” (al que se adhirió Córdoba), impulsado desde las alcaldías de ambas ciudades.

Por otra parte, el potencial de las ciudades medias para el desarrollo económico no ha sido aprovechado de forma óptima. El POTA recogió una agenda para la cooperación en red de las ciudades medias de Andalucía, a fin de realizar iniciativas compartidas de interés económico (por ejemplo, estrategias conjuntas para el desarrollo de sistemas productivos locales u oferta coordinada de suelo para actividades productivas). Pero esta agenda no obtuvo respuestas significativas en los municipios y agentes económicos y sociales locales. Por todo ello, resulta necesario un nuevo impulso, para que las redes de cooperación entre ciudades medias se conviertan en auténticas redes de acción, capaces de generar economías de escala y efectos sinérgicos positivos, no solo sobre las urbes andaluzas sino también sobre el conjunto del territorio.

La Agenda Urbana de Andalucía es el principal instrumento de desarrollo estratégico urbano en el ámbito regional, que toma como referencia las agendas urbanas de superior nivel y los ODS, aspirando a convertirse en el manual de cabecera para las agendas urbanas que impulsen los municipios andaluces.

La Agenda andaluza fue aprobada en 2018 con anterioridad a la Agenda Urbana Española (2019), por lo que ha requerido de una adaptación y alineación con esta última.

Con este desarrollo a escala multinivel se reconoce la función rectora de los gobiernos nacionales en la definición y aplicación de políticas urbanas, así como las contribuciones de los gobiernos subnacionales y locales, de la sociedad civil y otros interesados pertinentes, de manera transparente y responsable, lo que conlleva necesariamente un modelo de implementación a escala local de estas agendas urbanas.

Debido al alto impacto del desarrollo de diferentes tecnologías (5G, IoT, big data, entre otros ejemplos) en la gestión de los espacios urbanos, nos encontramos ante la introducción de un nuevo concepto, el de Ciudades o Territorios Inteligentes, que trae consigo un amplio abanico de oportunidades en cuanto a la mejora de la gestión de los recursos de la ciudad, en aras de un mayor equilibrio económico, mejora de la calidad de vida y del sistema del bienestar, así como de las condiciones medioambientales, con la prioridad de aportar valor a la ciudadanía y resolver sus necesidades.

En los últimos años se ha venido impulsando el proceso de transformación de las ciudades y municipios de Andalucía a través de un modelo cohesionado, colaborativo y sostenible, liderado por la Administración de la Junta de Andalucía y en colaboración con las diputaciones provinciales y la Federación Andaluza de Municipios y Provincias.

Cabe esperar que las entidades locales de Andalucía, como principales destinatarias de estos planteamientos, sean también parte fundamental en la materialización de las diversas estrategias diseñadas en los niveles superiores de gobierno (nacional y regional). La función de las ciudades será llevar a cabo una adaptación a los principios y contenidos de estas agendas, de acuerdo con las necesidades de su territorio, conforme a los principios de ciudad justa, verde y productiva de la Nueva Carta de Leipzig, que abarca el concepto de “Ciudad Amable”.

Fuente: Agenda Urbana de Andalucía. Elaborado a partir del Censo de Población 2001.

Fuente: Agenda Urbana de Andalucía. Elaborado a partir del Censo de Población 2001.